南海局势历史演进与现实思考

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南海局势及南沙群岛争议:历史回顾与现实思考

南海局势发展到今天这个地步,是各种行为和言论在多条线索上相互纠缠、影响、互动的结果,也是国际环境和地区安全形势变化使然。造成局势螺旋升级、各方不断相互刺激的因素中,不仅有基于主权、资源、战略安全诉求的现实利益纠葛,也有各方记忆中历史脉络的缺失和信息的不连贯,更有相互之间战略意图和政策目标的揣测与猜度。美国作为一个南海域外大国,其介入和立场的调整变化是2009年以来南海局势复杂化的主要肇因。大家关心的是未来的局势会如何发展?美方关注中国下一步将采取什么新的行动,而中方对美方意图也产生深深的怀疑。

围绕南海局势和南沙群岛的争议,存在矛盾激化甚至战略误判的风险

近年南海问题渐成为关于中美关系的最重要话题,双方在外交和舆论场不断相互喊话,军事上也出现紧张气氛甚至摩擦。中美之间的竞争与对抗似乎正在通过南海问题展现出来,彼此都开始从战略层面评估对方意图。

最新的话题是“南海军事化”“航行自由宣示行动”,双方国内都出现“武力相向”的声音。而围绕南海问题的龃龉,进一步凸显了双方战略互信的缺失,对抗情绪也在两国社会上扩散。美国学者戴维•兰普顿用“中美关系日益接近一个‘临界点’”来表达担忧。由此可见,南海问题即便不是造成中美关系困境的主要原因,也是一个重要“催化剂”。

对于导致当前局势的原因,中美看法全然不同。在中国,人们普遍认为,正是由于美国推进“亚太再平衡”战略,在南海问题上拉偏架,甚至直接走向前台插手干预,使问题复杂化,让南海议题愈来愈热。而美国方面的声音则认为,中国“不遵守国际法”,在南海搞武力胁迫,意图排挤美国力量,用“切香肠”的渐进模式控制整个南海,让南海变成中国的内湖。

回顾历史不难发现,南海问题是中国与越南、菲律宾等部分东南亚国家间历史遗留的局部争议问题,其本源焦点是围绕南沙群岛及其附近海域的主权和权益之争。世界近代史乃至二战后发生的冷战,在许多亚非拉国家中埋下争端的隐患,但像南沙岛礁这种争议在世界上并不鲜见。

20世纪60年代末在南沙附近海域所蕴藏的大量石油被发现,加之联合国的《大陆架公约》《联合国海洋法公约》等涉及大陆架和专属经济区制度的陆续出台,岛礁争议被赋予了新的内涵,对于南海的关注焦点从岛礁之争进一步扩展到海域划界之争。但南海问题在很长时间内一直是局部和可控的。一个很好的例证就是,从上世纪90年代开始,中国与东南亚国家的关系度过了“黄金二十年”,合作得到长足发展,经贸关系尤其令人瞩目。自1991年至2010年底,中国与东盟国家贸易总额从不到80亿美元增长了约37倍,增至近3000亿美元。这期间中国的经济总量快速增长,而东南亚国家除了内部存在困难的个别国家,大部分国家的经济总量也都增长了5倍以上。

南海形势是从2009年、特别是从2012年后开始加剧紧张起来的。在和平与发展的时代大背景下,在东亚区域合作经历蓬勃发展之后,南海问题如何发展到了今天这一步?这个过程中都发生了什么?显然不是一件事或者一个原因导致事态的扩散和变化。那么,是什么事、什么行为导致了什么样的反应和结果?这些是非常值得回顾和审视的。本文旨在梳理南海局势演进过程中发生的许许多多或大或小的事件,展示出它们之间可能的关联,希望借此反映出问题延展的脉络,为关心南海问题的人们更好地了解和认识其实质提供参考,同时也希望能为避免误解的加深和局势的螺旋升级提供一个警醒。

日本等国对南沙群岛的侵略和南海诸岛的战后安排

南海是西太平洋地区最大的陆缘海,北靠中国大陆和台湾岛,东接菲律宾群岛,南邻加里曼丹岛和苏门答腊岛,西接中南半岛和马来半岛,总面积约350万平方公里。南海是连接两洋三洲的要冲,东北部经巴士海峡、巴林塘海峡等众多海峡和水道与太平洋相沟通,东南经民都洛海峡、巴拉巴克海峡与苏禄海相接,南面经卡里马塔海峡及加斯帕海峡与爪哇海相邻,西南经马六甲海峡与印度洋相通。南海还蕴藏着丰富的渔业、油气等资源,对各沿海国经济的可持续发展有着举足轻重的作用。

中国在南海拥有西沙、南沙、中沙和东沙四大群岛,其中,南沙群岛在诸岛中居南,岛礁沙洲最多,
散布最广,位于北纬3°40’至11°55’,东经109°33’至117°50’之间。东南向西北延伸达1000公里,分布着大小230多个岛屿、沙洲与礁、滩。当前引发关注的南沙群岛是中国最早发现和命名的,中国最早并持续对南沙群岛行使主权管辖。20世纪30年代以前,国际上对中国南沙群岛的主权状况没有争议,世界有不少地图和百科全书标明南沙群岛属于中国。

20世纪初,随着西方殖民者和帝国主义者加大对中国及东南亚地区的侵略,英国、德国、法国、日本等开始觊觎南沙群岛,但他们的企图无一例外都遭到中国晚清政府、民国政府以及民众的强烈反对,大部分侵略举动都以失败告终。二战爆发后,1939年日本为实施控制东南亚和澳大利亚的“南下战略”,侵占了中国南沙群岛部分岛礁。

1943年11月,中国、美国、英国三国首脑在《开罗宣言》中写明:“……三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所得或占领之一切岛屿,在使日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖列岛等,归还中华民国。”1945年7月26日发表的《波茨坦公告》第八条规定:“《开罗宣言》之条件必将实施,而且日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”

日本战败后,民国政府于1946年12月派舰巡视和收复了太平、中业等南沙群岛主要岛礁,接收了南沙全部岛礁并进驻南沙主岛太平岛。1947年,民国政府重新命名包括南沙群岛在内的南海诸岛全部岛礁沙滩名称共159个,并公布施行。同时,民国政府对外公布中国南海疆域图,用11段线标注了中国在南海的领土主权和历史性水域范围。此后相当长时期内,美国官方对此未持异议,考虑到二战后美国在亚洲的重要影响和民国政府及后来的台湾当局与美国长期保持盟友关系,美国对这一切显然是知晓和认可的。

海峡两岸的分裂、冷战的爆发、全球两大阵营的对立,使得美国政府在南海岛礁归属问题上有了更多权宜的考虑。这首先体现在战后的对日和约安排上,旨在解决战后日本作为战败国的领土及国际地位问题的《旧金山对日和平条约》于1951年9月8日签署、1952年4月28日正式生效。该和约声明“日本承认朝鲜半岛之独立、放弃台湾、澎湖、千岛群岛、库页岛、南沙群岛、西沙群岛等岛屿的主权”,其中第二章“领土”部分第2条第6款规定“日本放弃对南沙群岛与西沙群岛之所有权利、名誉与请求权”,但未言明南沙群岛等领土的归属。

中国是日本军国主义战争罪行的最大受害国和第二次世界大战的四大战胜国之一,中华人民共和国却未被邀请出席旧金山会议。对此,中国政府1951年8月15日发表《中华人民共和国中央人民政府外交部部长周恩来关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》,宣布包括南沙群岛在内的南海诸岛“向为中国领土”,反对“旧金山和约”虽然规定日本放弃对南海有关岛屿的一切权利却不提归还主权问题,重申有关岛屿在日本投降后“已为当时中国政府全部接收”,中华人民共和国在有关岛屿的主权“不受任何影响”。

美国为了推动日本与台湾当局缓和以更好地服务于其亚太战略,1952年主导日本和台湾签署了《日台条约》,其第二条延用“旧金山和约”模式规定,“兹承认依照公历一千九百五十一年在美利坚合众国金山市签订之对日和平条约……第二条,日本业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名誉与要求。”其含义无疑是,当时仍然被美日两国承认的台湾当局代表中国接收了日本放弃的南海诸岛。

冷战背景下的各方博弈

20世纪50年代中期,菲律宾和当时的南越开始在南沙搞一些动作。1956年菲律宾航海家克洛马宣布在南沙群岛海域航行过程中“发现”“许多岛屿”,并将它们定性为“自由地”,菲律宾政府遂据此认为这些岛屿属菲,企图抢占部分南沙岛礁。而菲政府对台湾当局的南沙主权立场是知晓的,曾欲派官员赴台湾协商南沙岛礁归属问题。
1962年起,南越陆续占领了南子岛、敦谦沙洲、鸿庥岛、景宏岛、南威岛、安波沙洲,遭到了海峡两岸的强烈反对和抗议。

更大规模的侵占浪潮发生在20世纪70、80年代。这与南沙附近海域油气资源的发现,以及《联合国海洋法公约》的谈判与签署有很大关系。20世纪60年代末,美国及联合国多个调查机构宣称,在南海大陆架上发现丰富油气资源;而200海里专属经济区则是《联合国海洋法公约》的最大制度创建之一。

在巨大资源前景的诱惑刺激下,越南、菲律宾、马来西亚纷纷伺机在南沙夺岛占礁。

当时的越南北方政权原本明确承认了中国对南海诸岛的主权,但南北统一大势确立后,北越随即改变了立场与政策,
1975年先是以“解放”为名,占据了曾经被南越当局侵占的南沙群岛6个岛礁,后又陆续抢占了染青沙洲、万安滩等18个岛礁。1988年3月14日,越南还在赤瓜礁附近与中方爆发了海上冲突。

菲律宾陆续占据了费信岛、中业岛等8个南沙岛礁,马来西亚则侵占了弹丸礁、南海礁和光星仔礁。

永利,这些国家都大幅调整了在南沙群岛等问题上的原有立场,以制订国内涉海法律、发表政治声明等方式,纷纷正式提出对南沙群岛的主权诉求,并且开始对南沙周边的海域提出权益要求。

此段时期,美国通过外交询问、申请测量、通报航行飞越计划等方式,显示了其承认中国对南沙群岛主权的立场,台湾当局还曾在南沙有关岛礁上接待过美国军事人员。对于菲律宾、越南等国在南沙夺岛占礁的疯狂举动,美国长期未有明确态度,但曾多次向台湾当局咨询过对这些岛礁主权归属问题的意见。1957年至1961年2月间,美军驻菲律宾的空军人员在黄岩岛及南沙群岛区域实施海图测量及气象调查时,曾多次向台湾当局提出申请,也表明美国实际上认为中国拥有这些岛礁的主权。而同期,美国出版的地图和书籍等,例如1961年版的《哥伦比亚利平科特世界地名辞典》、1963年版的《威尔德麦克各国百科全书》、1971年版的《世界各国区划百科全书》,也均确认中国对南海诸岛的主权。
美国的政策困境是,虽然基于道义和国际法理应承认中国对这些岛礁的主权,但另一方面由于反共和推进亚太战略的考虑,美国又不情愿让中国大陆占有这些岛礁,更不愿因此损害与菲律宾等盟友的关系。

而中国长期以来只有太平岛在台湾当局占领之下,中国大陆在20世纪80年代末开始控制并驻守较小的六个岛礁,1994年在美济礁上建筑了渔船避风设施。

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